澄城县司法局关于建立村（社区）法律顾问几点思考

法律服务是司法行政机关的一项重要职能，在推动经济发展、保障和改善民生、促进公平正义、维护社会和谐稳定中发挥着重要作用。普遍建立法律顾问制度是党的十八届三中全会决定作出的重点工作部署，是推进法治中国建设的重要举措，也是全面实现社会依法治理，维护社会和谐与稳定的有效途径。市、县两级对此项工作十分重视，曾以文件形式下发了有关文件，澄城县正在积极探索，稳步推进。

一、我县法律服务队伍基本情况

（一）基本情况。我县共有175个行政村（社区）。其中贫困村94个，非贫困村69个，社区12个，现有秦澄、古徵、李玉杰、信果四家律师事务所及2个法律服务所。共有执业律师22名，基层法律服务工作者4名。其中 3名律师（其中有2名律师党员）被县政府聘请为政府法律顾问团成员，参与县政府法律顾问团日常工作。

（二）现状分析。一是从我县法律服务从业人员数量来看，我县共有执业律师18名，大部分律师及基层法律服务工作者已经担任政府、企事业法律顾问，法律服务从业人员不足与基层法律服务需求矛盾十分突出。二是从我县法律服务资源分布来看，全县所有法律服务机构都集中办公，各镇（街道）、村（社区）都没有设立法律服务所；公共法律服务资源分布十分不均。三是从近几年基层法律顾问工作情况来看，部分基层干部思想上还存在误区，认为涉法事务少，没有必要聘请法律顾问；四是从法律服务行业特点来看，执业律师及法律服务工作者不适宜或不愿意担任村（社区）法律顾问，主要原因是离城区路程远、地理位置偏僻、经济条件差、大部分地方涉法事务少等等。五是基层财力较为薄弱，法律顾问工作经费难以落实，严重制约了聘任双方工作积极性。

二、几点思考

目前，实现全县村（社区）法律顾问制度全覆盖的条件尚不具备，但基层早有呼声，群众翘首以盼。就此项工作而言，我认为势在必行，既是现实需要，又有深远意义。

（一）村（社区）聘请法律顾问有助于基层形成敬畏法律的风尚。眼下农村、社区法治建设现状与管理特点较之党政机关、企事业单位更需要聘请法律顾问。首先，有些地方，特别是地理位置较为偏僻的地方，村民法律观念较差。人们对礼俗、习惯的推崇甚至超过了对法律的重视，在一部分人的潜意识里，“上法庭”、“打官司”不是一种维权的手段，“私了”往往是最愿意做出的选择。即使村（社区）民想学法，因文化水平相对较低，因法律条文和法律知识较抽象、难理解，造成村（社区）民缺乏法律观念和掌握法律较少，更不知道在什么时间、通过什么程序来维权。其次，从立法分布来看，大多数法律表现为城市立法，国家有关农村、农民的立法滞后，很不适应时代发展的要求。在现有法律中，约束农村、农民的法律少之又少。所以，在党政机关、人民团体、企事业单位普遍建立法律顾问制度之后，村（社区）普遍建立法律顾问制度理应摆上各级党委、政府重要议事日程，尽快在基层营造敬畏法律、崇尚法治的良好风气。

（二）村（社区）聘请法律顾问有助于推进农村社会管理法治化。

农村、社区是最基础的社会单元。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。基层是社会的细胞和基础，基层法治建设水平的高低，直接影响着国家治理体系和治理能力现代化，直接影响着国家整个法治化进程。法律顾问是基层组织的“保健大夫”、为基层组织“保健、把脉、治疗”。从而实现职能向基层延伸，也为基层提供面对面法律服务，以增强基层依法管理能力，提升社会管理法治化水平。

（三）村（社区）聘请法律顾问有助于基层政权建设。村（社区）作为国家权力体系的重要组成部分，意味着它在基层治理中应以辖区内的民众利益为主旨，以提升公众的福祉与谋求公共利益的最大化为目标。但在现实中，部分基层政权的运作特性却表现出极强的随意性与自利性。一些基层政权在治理中“与民争利”现象普遍化，造成了日益严重的利益矛盾和社会冲突。基层民众受到这样基层政权行为潜移默化的影响，在实践中往往倾向于以非法的、暴力的手段获取财富，并以极端暴力的方式对抗基层政权。法律顾问参与依法治村、参与村（社区）重大决策、参与自治管理等，能有效遏制基层政权建设中违法违规操作的问题，从法律层面把好各个关口，避免基层权利滥用。

（四）村（社区）聘请法律顾问有助于社会和谐稳定。一方面可以此为契机，深化“法律进村（社区）活动，提高干部群众法律素质，引导村（社区）民依法行使权利，履行义务和参与村（社区）管理。另一方面法律顾问通过参与涉法涉诉信访案件处理，引导当事人回归依法解决的轨道。具体来讲，一是有利于事前防范。对矛盾纠纷防患于未然是社区、村聘请法律顾问重要工作。法律顾问可以凭借丰富的法律知识和实践经验帮助基层建章立制，强化法律意识和风险意识，堵塞村（社区）管理中存在的漏洞，规避可能出现的法律风险，从而避免和减少不必要经济损失，维护其合法权益。二是有利于事中处理。对于已经出现的法律问题，法律顾问往往凭借自身法律优势与实践工作经验、技巧，采取调解、仲裁、诉讼等处理方式，降低、控制损失尽量为村（社区）争取最大利益。因而，法律顾问可以运用法律知识帮助村（社区）建立和完善相关制度，使基层组织做到依法规范，依法管理。

三、存在的问题及对策建议

在村（社区）法律顾问制度实施过程中，主要存在四个方面的问题：

一是村（社区）数量多与法律服务资源量偏少需求供给不平衡的问题。从我县情况分析，村(社区)数量多与法律服务人员偏少的矛盾突出，法律顾问的作用发挥及效果受到一定限制。要深化村(社区)法律顾问工作，推行“一村（社区）一法律顾问”，难度较大。

二是法律服务人员承担公益义务相对较多与其中介性质相冲突的问题。当前，律师、基层法律工作者承担着大量法律援助任务，参与各级政府信访接待、法律咨询、送法进社区、送法下乡村，开展公益宣传等公益活动。在实施村社区法律顾问制度过程中，如不实行按劳计酬，坚持要求法律从业人员提供纯义务性法律服务，会使这一制度流于形式，难以长久，更不会产生良好的社会效果。

三是大部分法律从业人员不精通农村工作导致服务不尽到位的问题。实施村（社区）法律顾问制度，是发挥司法行政职能作用的一项重要工作，是公共法律服务体系的重要组成部分，可以让农民、居民在家门口享受到便捷高效的法律服务。但由于我国当前处于社会转型时期，农村社区各类矛盾纠纷突出，且涉及体制机制问题需要相关政策调整；加上不少律师和基层法律工作者不太精通农村工作，对涉及农村的政策性规定理解不深，致使顾问服务达到政府满意、村居民满意、自己满意并非易事。

四是法律顾问从业人员和村委班子认识不一导致顾问工作积极性不高的问题。村（社区）法务工作相对繁琐，案情简单但关系复杂，解决起来，费时费力，法律服务从业人员大多不愿参与；而村委班子对法律顾问的作用抱有怀疑，遇有问题，仍习惯于行政手段解决，对法律手段采用的能力不足。从我县情况看，村（社区）法律顾问制度从制定实施到切实发挥作用还需要一个过程。村（社区）班子法律意识的强弱决定该制度实施的有效性，而律师、法律服务工作者和村委班子的积极主动性，是保证工作落实的关键性因素。

要推进村（社区）法律顾问制度深入落实，做到责权利相统一，充分调动法律服务人员积极性，需要从以下四个方面做起：

一是要明确法律顾问聘任模式及聘任合同内容。村（社区）法律顾问工作按经费来源分，有公益性、政府补助、市场化三种形式；按服务主体分，有一人、多人或一所一村，多人多村，一人多村等形式。在实践中要按照尊重自愿、统一协调、按需分配、科学布局的原则，确立村社区法律顾问合作模式。司法行政部门可进行协调对接，统一划片指定法律顾问，有条件的村社区可直接有偿指名聘请法律顾问；律师、基层法律服务工作者担任公益性质的村（社区）法律顾问，原则上每人不得超过3个村（社区）。法律顾问到任后，村（社区）要与律师事务所、基层法律服务所签订聘用合同，明确各自权、责、利，具体内容包括：双方法定名称、指派法律服务人员姓名；法律顾问具体工作范围、工作方式；双方的权利、义务；双方共同遵守的原则；合同的中止、变更和解除；合同的有效期限；双方约定的其他事项。聘用合同、协议须加盖双方公章，并由双方法定代表人签章。

二是要明确村（社区）法律顾问的职责。《律师法》第二十九条规定，律师担任法律顾问的，应当按照约定为委托人就有关法律问题提供意见，草拟、审查法律文书，代理参加诉讼、调解或者仲裁活动，办理委托的其他法律事务，维护委托人合法权益。实际工作中，村（社区）法律顾问职责还要根据村（社区）特点进行拓展。重点要协助村（社区）开展法制宣传，帮助村（社区）修订完善自治章程、村规民约，为村（社区）重大决策、重要管理活动提出相关法律意见和建议；协助村（社区）调解重大矛盾纠纷，引导群众依法维权；帮助和指导权益受到侵害的困难群众依法获得法律援助。

三是要明确村（社区）法律顾问的工作方式、工作制度。法律服务人员担任村（社区）法律顾问，工作方式不同于担任企业的法律顾问，要实行定期服务和不定期服务相结合的工作制度。法律服务人员要至少一月一次到村（社区）开展法律服务，平时要主动联系，可采取电话、网络、短信等多种形式，为村（社区）提供法律事项服务。为保证全面履行顾问聘用合同规定的义务，法律服务人员要实行工作日志制度，详细记载提供法律服务的时间、内容、方式和结果；办理诉讼、仲裁、重大项目的谈判、签约活动等法律事务，要一案一档。

四是要明确村（社区）法律顾问的经费来源。将法律资源配置引入到基层治理，体现了政府对社会管理职能和方式的转变。法律服务从业人员不属财政负担工资，为保证服务质量，法律顾问服务由政府买单，符合市场经济规律，体现对法律服务的尊重，可实现多方共赢。政府要建立购买服务，或对村（社区）法律顾问公益服务进行适当经济补贴的经费保障机制；对于无偿担任村（社区）的法律顾问，由司法行政机关考核后给予适当的财政补贴；也可将聘用法律顾问引入政府采购，通过公开招聘等方式聘请常年法律顾问。村（社区）法律顾问服务中的正常开支，如鉴定费、档案查询费、公证费、委托审计费、交通费、文印费等，要由村（社区）承担。

建 议：

一是要领导重视，增强保障。政府要高度重视村（社区）法律顾问工作，才能为司法行政机关组织实施该项工作提供良好的环境和条件。建议由政府出台建立法律顾问制度实施意见，把一村（社区）一法律顾问制度实施情况列入社会主义新农村建设考核重要内容，并从财政专项资金中按每村一定标准给予法律顾问费补助，确保村社区法律顾问制度得到切实有效运行并收到好的效果。

二是要职责清楚，落实责任。为确保农村法律顾问制度逐步有序推进，必须明确工作职能和责任：建立村（社区）法律顾问制度工作由各级政府牵头，司法行政机关组织实施；建立县、镇（办）村（社区）三级协调机构，发挥组织协调和指导推动作用，确保一村（社区）一法律顾问制度总体目标如期实现；各镇政府要抓好一村（社区）一法律顾问制度落实工作，对辖行政村要给予适当补助。

三是要完善制度，强化管理。为保证村（社区）法律顾问工作质量，树立良好形象，要建章立制，强化规范管理。选好、用好法律顾问，不准业务素质低、职业形象欠佳的法律服务人员参与法律顾问工作；对反映不好的法律顾问要及时更换。建立如定期服务制度、重大事项报告制度、工作交流制度、工作日志制度、年终工作报告制度、法律顾问信息公示制度、回访、检查制度等，提高服务质量。司法行政机关要建立考核机制，制定一村（社区）一法律顾问工作考核办法及考核细则，每年组织对所属法律服务机构进行一次考核，并对工作成绩突出、效果明显的单位和个人予以表彰奖励。

（澄城县司法局杨明）

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