从法为大治，导之以政

加强和创新社会管理，必须树立与社会主义初级阶段基本国情相适应，与社会主义市场经济体制和我国政治制度相适应，与开放、动态、信息化社会环境相适应的法治理念和管理制度，重点研究解决好化解社会矛盾、维护社会秩序、保护公民权益、改善保障民生、社会管理服务和社会环境建设等方面问题。

当代中国正处在急剧的社会转型时期，各种社会矛盾尖锐复杂，维护社会稳定压力加大，传统的社会管理模式面临严重挑战，加强和创新社会管理成为各级必须认真研究的重大课题。维稳是我国行政管理体制中的重要环节，是依法管理、依法行政的前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，其依法行政成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。多年来，维稳工作经过长期不懈的努力，提高了依法行政意识，提升了依法管理水平，依法行政工作取得了明显成效。但是，维稳行政依法行政工作还存在许多薄弱环节，有些问题还比较突出，如不妥善解决，势必影响到依法行政工作的整体推进，影响建设法治政府目标的实现。

一、影响社会稳定的几类不稳定因素

（一）信访上访问题带来的不稳定因素。信访上访问题是社会稳定的重要环节，特别是集体上访会给社会带来较大的负面影响。目前影响渭南信访上访问题的主要有三点：一是特殊群体由于诉求无法得到满足可能导致集体访、越级访。二是个别涉法涉诉上访老户缠访。三是个别矛盾纠纷久调不决可能导致的信访上访问题。

（二）征地拆迁过程中带来的不稳定因素。渭南当地项目建设都涉及到征地拆迁，而在征地拆迁中交织的利益冲突关系必然牵涉到政府、拆迁户、投资方等主体，由此带来的不稳定因素也具有一定的普遍性和典型性。

（三）矛盾纠纷升级带来的不稳定因素。由于利益关系冲突及思想观念的冲突，新时期社会矛盾纠纷逐渐呈现主体多元化、诱因深层化、矛盾领域广泛化的特点。从渭南邻里纠纷、房屋纠纷和土地纠纷高发现象分析，对于涉及到人与人、户与户或个人与集体、国家利益者，相当多一部分人往往表现得分利必争，寸土不让，成为矛盾纠纷引发的导火线，如若调解处理不及时，则有可能使矛盾纠纷升级从而导致群体性事件或民转刑事件发生。

（四）行政制度上的不情愿公开，是上访隐患大的一个原因，引发矛盾纠纷突出。集体组织内部尤其是村级组织内部主要存在因公开问题引发矛盾纠纷，表现为集体经济财产不公开、不透明，甚至有贪污腐化、滥用职权等，形成了不稳定因素。

（五）思想道德建设任务艰巨。社会发展可以突变，社会价值观的培育却不能一蹴而就。改革开放以来，中国社会发展天翻地覆的变化，经济实力大大提升，可以说用30多年走过了西方社会近百年的进程，在急剧变化的形势下，利益调整，格局多元，贫富差距拉大，贪污腐败滋生蔓延，加之国外一些腐朽思想和生活方式的侵蚀，造成一部分人价值观的偏移和信仰危机，道德评判标准也发生扭曲。如何在新的发展背景下，有效地协调社会关系，规范社会行为，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，应对社会风险，保持社会稳定，加强思想道德和法治建设、依法行政极其紧迫，且任重而道远。

二、针对信访维稳的具体问题提出解决策略

2014年是渭南信访维稳工作改革开始年，如何解决面临的问题？渭南市将解决信访突出问题作为党的群众路线教育实践活动的重要着力点和整改“四风”的重要衡量标准，强力推进信访工作改革，坚持各级领导带头，集中开展专项治理，不断畅通信访渠道，规范接访处访行为，依法整治信访秩序，取得了显著成效，有效化解了一大批信访突出问题，维护了群众的合法权益，促进了社会和谐稳定。 

1.各级领导带头  变群众上访为领导干部下访  

为民服务，促进社会和谐稳定的重要举措，不断推动领导干部接访下访制度化、规范化、经常化。通过不断完善领导接访下访长效机制、渭南市级领导带头下访约访、不断加大接访下访力度和密度来实现信访工作的主动作为。 

渭南市委书记徐新荣先后8次听取信访工作汇报，10多次对信访问题作出批示，多次带队深入韩城、临渭、蒲城等重点县（市、区）督查调研，亲自深入基层化解包联信访案件。市政府主要领导亲自部署机关领导干部接访下访工作，主持召开信访工作会议，先后10多次在《重要信访呈阅》作出批示，推动了农民工讨薪、征地拆迁、企业改制等重大问题的解决。市委副书记、政法委书记王春阳坚持每月在信访大厅集中约谈信访老户，化解一批信访疑难案件，并多次深入县（市、区）明察暗访，督办协调信访案件。市委常委、常务副市长郑光照多次在信访大厅接谈集体访，协调处理重大信访问题。市委各常委、市政府副市长、市中院院长、市检察院检察长每人包联一个重点信访案件，亲自约谈上访人，研究制定化解方案，协调督办案件化解，起到了很好的示范作用。 

进一步完善市、县、镇三级领导干部接访下访约访制度。落实“市级领导每季度至少一天，县级领导每月至少一天，镇（办）领导每周至少一天，定期接待群众”的要求。市委、市政府完善了领导和秘书长值班接访办法，做到有访必接，接之必交，领导包案，跟踪督办。市、县信联办每月将县级领导接访安排在《渭南日报》、当地电视台和接访场所公示，并不定期明察暗访，督促领导按时接访，方便群众反映问题。 

2.开展专项治理  推动信访问题及时就地解决    

按照市委徐新荣书记“将解决信访问题作为党的群众路线教育实践活动的重要着力点和衡量整改‘四风’的重要标准之一，一件一件落实到位”的要求，市综治办、市信联办组织在全市开展了以集中排查矛盾纠纷、集中解决信访突出问题、集中整治社会治安环境为主要内容的“三集中“活动。7月份，在全市组织开展了信访积案专项治理活动，以拖欠农民工工资、非法融资集资、村组干部违法违纪、征地拆迁、企业改制等问题为重点，开展了五个专项整治活动。对重点信访案件，实行“三个一律”的包案制度，即中省交办案件、省市主要领导批示案件一律由县（市、区）和部门主要负责人包抓，其他重点信访案件一律落实县级分管领导包抓，涉法涉诉信访案件一律由政法机关领导包抓，市委督查室、市政府督查室和群众路线教育办督办。截止目前，“三集中”和信访积案专项治理活动排查和交办5200多个矛盾纠纷和信访问题，已化解4680个，化解率90%以上。 

专项活动的开展，有效化解了一大批信访突出问题，维护了群众合法权益，密切了党群干群关系，促进了全市社会和谐稳定，深化了党的群众路线教育实践活动。 

3.推进信访改革  坚持依法规范信访秩序 

渭南市委、市政府全力推动信访工作制度改革，市委书记徐新荣亲自组织学习党的十八届四中全会和中办26号、27号文件，多次带队进行专题调研，要求各级各部门牢固树立法治理念，坚持以法治的方法推动信访工作，解决信访问题。 

一是加大法制宣传力度。党的十八届四中全会和中办26号、27号文件下发之后，市、县信访部门及时组织宣传培训，向来访群众发放宣传单，在接待场所展示工作流程示意图，引导群众依法逐级反映和解决合理诉求。同时，在《渭南日报》开设专栏，刊登规范信访秩序依法处置违法信访行为的《通告》和典型案例，并配发评论员文章，以案说理，以案释法，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围。 

二是全面实行联合接访。按照市委《关于进一步加强市县信访大厅建设》的要求，进一步加强市、县信访接待大厅建设和管理，进一步整合工作力量，规范接访处访程序，落实手接首办责任，按照“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”的思路，做到来之必接、接之必办、办必有果，确保上访群众“人人受到热情接待、事事得到认真答复”。 

三是积极推进“诉访分离”。对涉法涉诉问题，明确告知信访部门不予受理，积极引导信访人通过司法渠道解决，并及时衔接司法部门受理办理。司法部门加大涉法涉诉信访问题的办理力度，建立了异地交叉评查制度，提高办案质量和效率。属地党委、政府积极配合做好信访人的司法援助、思想疏导和稳控工作。  

四是依法规范信访秩序。在解决群众合理诉求的同时，坚持依法规范信访秩序，对反复进京非访、无理缠访闹访、组织煽动越级集体访等违法上访行为，坚决依法处置，树立正确导向，维护正常的信访秩序。2014年，先后对196名违法上访者进行了依法处置，其中刑事拘留5人，行政拘留35人，全市信访秩序明显好转。 

4.强化督查督办  落实信访工作问责机制  

对重大信访问题，及时呈阅渭南市委、市政府主要领导批示，由渭南市委督查室、市政府督查室跟踪督办。市委维稳办、市联席办、市综治办建立了提醒、督办和追究制度，先后4次深入县（市、区）和市级重点部门，对领导接访下访、重点案件化解和信访老户稳控情况进行专项督查。发生越级访，及时下发提醒函，要求涉访单位分管领导接谈处理；发生来市重复集体访、赴省集体访和进京非访，及时下发督办函，要求涉访县（市、区）主要领导接谈处理，一周内落实包联领导和办理责任，限期处理并上报结果。对因工作责任不实，措施不力，导致群众越级访、重复访、集体访的及时进行通报批评，对涉访单位和包案领导严肃进行责任追究，进一步强化了领导干部抓信访工作的责任意识。

三、社会的稳定及管理创新需要加强和改进政府依法行政的综合能力 

正确认识依法行政的要义与发展,是做到依法行政的前提。在社会主义市场经济条件下,如何使依法行政的要义成为实际,如何在既充分发挥行政权力、行政自由裁量权作用的同时,又保证依法行政原则的贯彻实施,实现社会稳定及社会管理创新,这更是当代法治政治学理论值得研究的关键问题,也是发展社会主义民主政治和进行法制建设的重大课题。在加强依法行政的具体措施上,应做到如下几个方面: 

（一）转变观念。当前依法行政要特别注意转变消极行政执法的陈旧意识，树立积极行政执法观念。一是将管理方与被管理方树立起来，简单以为双方只是管制与服从关系，忽视行政相对人参与权与主人翁地位；二是片面认为执法仅是或主要是行政机关实施行政处罚、行政强制和行政审批，否则不是执法；三是不明确法律规定的行政主营部门的职责，就是执行该法律即行政执法，误以为政府实施处罚等职能，才是行政执法。陈旧的消极行政执法观念不仅不能适应日新月异的城市管理要求，而是有悖现代行政法治原则。因为行政法治的第一要义就是职权法定。所谓职权法定，即各级政府，所有行政机关的职权必须由法律、或法律授权法规做出规定；法定的职权行政机关必须履行，不得不履行，不得越权履行，更不能滥用职权；不履行，越权履行。要牢固树立三种新观念：一是要充分认识到行政执法手段仅仅是行政管理的一种手段，法律手段不是万能的。制裁要与教育结合；法治要与德治并举。二是要充分认识到行政执法手段是多样的并有积极与消极之分。审批、命令、处罚、强制、处分等消极手段是执法；协商、协议、听证、指导、奖励等积极手段也是执法。现代法治政府在职能转变的同时，行政执法的手段也在悄然改变，行政执法手段的人性化，即更多的尊重行政相对人的意思表示，更多地让行政相对人直接参与管理，亦即行政执法的消极手段更多地被积极手段所取代是当代行政执法发展的新趋势。三是要充分认识到行政执法是政府或行政主管部门为执行法律法规实施的一系列活动，而不仅是一项具体行政行为。

（二）明确职权。在加速国民经济市场化进程中,国家行政权力固然十分重要,但这种权力的行使必须依法进行,必须依法明确权限和职责范围。政府行政权力无法可依是计划经济体制的弊端。由于无法可依,不可避免地带来了一系列问题。权力由行政机关自己制定,带有很大的随意性;自己制定的权力由行政机关自己去行使,约束性很差;权力由行政机关领导人的讲话、指示、批示来体现,不可避免地带有主观随意性;权力由内部文件规定,只有少数官员知道,缺乏公开性和透明度,监督也不易落实;行政机关工作人员对其上级负责,上级对其下级或不属于自身职责范围的事项予以干预,下级及其他受干预的人,不敢提出反对意见,这势必就导致职责不清,下级的晋升、奖励是通过满足上级的利益、欲望而获得实现的结果。社会主义市场经济是一种高度法制化的经济。党的十一届三中全会以来,我们虽然加强了国家立法工作,制定了大量的法律、法规,但与建立社会主义市场经济体制的要求相距甚远。要力改过去行政不依法的恶习,就是要用法律形式确定政府在社会主义市场经济中的地位和作用;用法律形式规定政府及其下属部门的职能、权限和办事程序;用法律形式规范行政机关的行政行为。只有这样,才能从根本上遏制权力商品化、权钱交易的泛滥,解决计划经济体制下所形成的权力垄断、权力混淆、权力无法可依、权力制衡机制不足等问题。 

（三）大力提高“三种”能力。一是大力提高政府公共政策能力。政策能力是我国政府行政改革价值取向，国家公务员提高依法行政水平的首要着力点。毛泽东同志曾经说过：“政策和策略是党的生命。”所以，我们坚持依法行政的价值导向，应当具备良好的法律素质和把握政策、运用政策的能力。在最大限度上减少政策导向上的失真、失灵和失控。在日趋复杂的政策环境中有效地提高公共政策的品质和政策执行能力，优化决策，优化行政行为，理性地确定社会普遍遵循的规则，维护社会公正和秩序。二是大幅度提升政府提高公共行政管理能力。现阶段，我国的生产力发展水平和市场经济不成熟，在深化市场经济体制改革的过程中，需要强化行政机关的社会管理职能、提高经济运行速度和质量。在这个转换过程中，政府必须退出对经济的直接管理。还权于民，建立与市场经济发展相适应的宏观调控的管理原则、管理程序、管理方式、管理技术等，创造良好的竞争环境。三是坚决提高各级政府社会服务能力。现代政府是服务型政府。坚持服务原则，就是要密切联系群众，倾听群众的意见和呼声，接受群众监督，切实做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋，努力为人民服务。随着市场经济发展，人民的权力主体地位和公民的权利主体地位已基本确立。因此，行政机关要从传统的命令、服从向引导、服务转变，行政权的使用更深层次的含义就是服务。要从“以政府为中心”转到“以市场为中心”，大力推进行政审批制度改革，把制订规划、掌握政策、发布信息、组织协调、提供服务和检查监督作为宏观调控的主要内容，从而推动市场经济的健康发展。

（四）加强社会监督。社会主义的民主政治,是一切权力属于人民的宪政精神的生动体现,它最显著的特征就是权力体制民主化,也就是权力必须受到人民群众的制约。人民群众有没有权利对权力进行制约是划分民主权力与专制权力的根本标志。因此,加强人民对行政的监督,实际上就是强调了公民权利对公共权力的制约,也是确保依法行政的有效途径。但在实际过程中,监督不力的情形困扰着监督职能的有效发挥,往往是下级对上级怕打击报复而不敢监督;上级对下级怕得罪人,丢了选票而不认真监督;同级之间怕伤了情面,“影响团结”而不便监督。大家一团和气,形成了一个个坚不可摧的“保垒”。

社会主义愈发展,民主也愈发展。依法行政就是在社会主义民主政治逐步发展的历史过程中所进行的一场深刻的观念更新与体制变革。为了扎扎实实推进建设社会主义民主和法治国家的进程,我们必须转变观念,培养和树立起与社会主义市场经济相适应的法律意识和法制观念。而要造就较强的法律意识和法制观念,需要付出艰苦的努力,这也表明行政法制在我国这样一个封建意识根深蒂固的国度里要真正建立和成熟起来,需要一个较长的过程,需要我们解放思想,实事求是地去探索。

主要参考资料：

1、《马克思恩格斯选集》

2、姜明安、皮纯协主编《行政法学》中共中央党校出版社

3、朱今著《论依法行政及其基本原则》 《理论观察》

4、姜明安主编《行政法与行政诉讼法》 北京大学出版社 

5、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）

6、十八大、及十八大四中全会的相关内容

7、渭南当地的信访法治案件及相关资料

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